13-14 ноября 2003 года под председательством Алексеева Сергея Михайловича - председателя Комитета ТПП РФ по природопользованию и экологии, и Грачева Владимира Александровича – председателя Комитета по экологии Государственной думы РФ прошла Конференция на тему: “Экологические проекты российских корпораций”, организованная газетой “ВЕДОМОСТИ”.
В первой части Конференции в выступлениях руководителя рабочей группы РСПП по экологии Николай Ивановича Тонкова, заместителя министра природных ресурсов РФ Кирилла Вадимовича Янкова, начальника управления экономики окружающей среды и природных ресурсов Минэкономразвития РФ Всеволода Валериановича Гаврилова и др. были затронуты следующие вопросы: «государственная политика в области экологии»; «обзор действующего законодательства»; «новые законодательные инициативы»; «что предлагает государство и что ждет бизнес».
В ходе второй части Конференции были заслушаны доклады представителей российских компаний ОАО «Газпром», ОАО «АК «Транснефть», ОАО «ГМК «Норильский никель» и др.
Ниже приведены тезисы доклада В.В. Луценко, советника председателя Комитета ТПП РФ по проблемам экологии и природопользования, на тему «Контрольно-разрешительная деятельность в Российской Федерации. Точка зрения промышленности».
1. Бесчисленное множество ведомственных нормативных документов, изобилующих расплывчатыми нормами, конкретизация которых зависит от субъективного мнения чиновника – главный тормоз развития мелкого и среднего бизнеса. Хотя государственный контроль должен обеспечиваться за счет взимаемых налогов, на самом же деле мы наблюдаем тенденцию коммерциализации государственного управления, когда действия государственного органа по осуществлению своих полномочий трактуется как некая услуга, подлежащая оплате.
Таким образом, каждый налогоплательщик платит дважды за функционирование неэффективной системы государственного управления: один раз когда платит налоги и сборы, и второй раз, когда платит за различные «обязательные услуги», связанные с осуществлением государственного контроля.
2. Важнейшим элементом контрольно-разрешительной системы в области охраны окружающей среды в Российской Федерации является государственная экологическая экспертиза.
Эта система изобилует множеством искусственно созданных бюрократических барьеров, когда инициатор проекта обязан получить различные согласования от разных контролирующих организаций. Причем принятию решения о согласовании предшествует процедура получения на платной основе экспертного заключения некой уполномоченной организации. Формально это выглядит, как система коллективной ответственности, но на самом деле ее следует квалифицировать как систему коллективного вымогательства.
Эффективность системы невысокая из-за наличия нерациональных требований, приводящих к непропорционально большому росту затрат, особенно для небольших объектов, оказывающих незначительное воздействие на окружающую среду, из-за построенной сложной бюрократической системы множественных согласований, в основе которой лежит идея коммерциализации управления.
Главная причина низкой эффективности заключается в том, что отсутствует критерии и порядок отнесения проектов к разным категориям в зависимости от уровня воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду. Также отсутствуют конкретные методические документы по регулированию отношений в области экологической экспертизы, в зависимости от уровня воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду.
Инициатор проекта поставлен в условия, когда решение об отнесении проекта к объектам, подлежащим обязательной экологической экспертизе, принимаются на произвольной основе, порождая бюрократические проволочки и создавая условия для массовой коррупции.
Для небольших и средних объектов, не несущих существенных рисков для окружающей среды, затраты, связанные с проведением экспертизы, несопоставимо велики в сравнении с возможным предотвращением экологического ущерба.
3. Другим важным элементом контрольно-разрешительной системы в области охраны окружающей среды в Российской Федерации является лицензирование деятельности в области обращения с опасными отходами. Материалы по обоснованию лицензий на осуществление планируемой деятельности по обращению с отходами, также относятся к объектам проведения обязательной экологической экспертизы.
Проблемы, подобные перечисленным выше, можно обнаружить и в данном секторе контрольно-разрешительной деятельности:
Тенденция построения тотального государственного контроля за деятельностью по обращению с отходами с помощью лицензирования, когда кадровые и финансовые ресурсы в области управления охраной окружающей среды неоправданно распыляются на осуществление государственного контроля за деятельностью представляющей незначительную экологическую опасность, уменьшает должное внимание за деятельностью, действительно представляющей серьезную опасность для окружающей среды и граждан. Именно такой подход приводит к неоправданным финансовым затратам на обеспечение установленных требований, является серьезной бюрократической помехой хозяйственной деятельности, порождая при этом коррупцию в массовом масштабе, при этом в подавляющем большинстве случаев не оказывая существенного влияния на экологическую обстановку в регионе. Такой подход демонстрирует в полном объеме неэффективность всей системы государственного управления.
Именно в этом мышлении бюрократического аппарата, реализуемом в бесчисленном множестве нормативных документов, определяющих нашу жизнь, заложен корень зла всей системы государственного управления, в этом одна из причин «торможения» развития экономики России.
4. Анализ платежей, взимаемых за выбросы и сбросы загрязняющих веществ на территории РФ, проведенный Минэкономразвития России в 2002 году, показал, что около 95% взимаемой платы приходится на 50 загрязняющих веществ в выбросах, и около 20 загрязняющих веществ в сбросах.
Анализ структуры платы за загрязнение окружающей среды выявил следующую особенность: за 87% (по массе) загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду с выбросами и сбросами на территории Российской Федерации, плата взималась по ставкам установленным для выбросов и сбросов в пределах нормативов, за 11-12% загрязняющих веществ плата взималась по ставкам, установленным для выбросов и сбросов в пределах лимитов (в 5-кратном размере) и только за 1-2 % загрязняющих веществ плата взималась как за сверхлимитное загрязнение (в 25-кратном размере).
Неэффективность системы управления в данном случае выявляется в том, что организации поставлены в такие условия, что вынуждены тратить значительные ресурсы на обоснования нормативов допустимого воздействия и лимитов, ради того, чтобы доказать, что только 1-2% загрязняющих веществ в целом по России эммитируются сверх установленных лимитов. Это говорит о том, что либо система нормирования несовершенна, либо в виду отсутствия четких критериев нормирования, эти критерии устанавливались волюнтаристическим путем, на основании субъективного мнения заинтересованных чиновников.
Что делать? Предложения по совершенствованию управления.
1. Ревизия нормативной правовой базы, регулирующей правоотношения, касающиеся хозяйственной деятельности, и устранение искусственно созданных бюрократических барьеров, на преодоление которых тратятся значительные ресурсы, является ключом для демонтажа и перестройки неэффективной системы государственного управления в Российской Федерации.
2. Тенденция коммерциализации государственного управления, когда действия государственного органа по осуществлению своих полномочий трактуется как некая услуга, подлежащая оплате, должна быть остановлена.
3. Объекты государственной экологической экспертизы должны быть классифицированы по уровням негативного воздействия на окружающую среду в соответствии с установленными критериями отнесения их к тому или иному уровню. Для уровней среднего и незначительного воздействия должны быть установлены упрощенные процедуры прохождения государственной экологической экспертизы.
4. Исключить из требований, предъявляемых к материалам, представляемых на государственную экологическую экспертизу, требование о получении согласования в бесчисленном количестве различных организаций. Лицензирующие органы и органы, осуществляющие государственную экологическую экспертизу, должны в рамках предусмотренных для этих целей бюджетных средств осуществлять экспертные оценки, необходимые согласования и т.п., ориентируясь, главным образом, на компетентность чиновников.
5. Система нормирования должна быть кардинальным образом перестроена. Она должна быть основана на представлениях о наилучших имеющихся технологиях.
Основным принципом нормирования допустимого воздействия на окружающую среду должен быть принцип соответствия объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, наилучшим существующим технологиям в конкретной отрасли промышленности по основным характерным для данной технологии показателям загрязнения, включая комплексные показатели, которые обеспечены системой контроля. Количество контролируемых загрязняющих веществ должно быть существенно сокращено.
6. Нормативы допустимого воздействия для конкретных объектов негативного воздействия на окружающую среду должны быть приняты равными технологическим нормативам для наилучших существующих технологий, обеспечивающих минимальное воздействие на окружающую среду при достигнутом научно-техническом уровне
7. Бессмысленная работа по обоснованию проектов лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов должна быть прекращена, поскольку, как это следует из вышеприведенного анализа, эффективность этой работы при отсутствии критериев нормирования практически нулевая.
8. Воздействие, оказываемое сверх допустимого, следует отнести к негативному воздействию, за которое следует начислять плату (за воздействие в пределах лимитов).
9. В качестве исходных (стартовых) условий перехода к наилучшим существующим технологиям лимиты воздействия на окружающую среду должны быть приняты равными фактическим значениям воздействия на окружающую среду.
10. Лица, хозяйственная деятельность которых приводит к негативному воздействию на окружающую среду, разрабатывают и осуществляют планы поэтапного снижения негативного воздействия на окружающую среду на период перехода к наилучшим существующим технологиям. Регулирующая роль государства сводится к информированию организаций о наилучших имеющихся технологиях и контролю за соблюдением планов по снижению негативного воздействия.
11. Государство на законодательном уровне должно предоставить право плательщикам использовать начисляемую плату за негативное воздействие на устранение оказываемого ими негативного воздействия на окружающую среду за счет осуществления ими мероприятий по переходу к наилучшим существующим технологиям и уменьшению этого воздействия. Это в интересах государства, призванного гарантировать право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду.
Комитет ТПП РФ по природопользованию и экологии
